依法治国，建设社会主义法治国家，是党中央确立的跨世纪治国方略。如果说依法行政是实施这一方略的核心，那么依法行政的关健是依程序法办事。人们一般认为，法律活动的程序性是指立法和司法活动的程序性，而行政活动程序性是被排斥在外的。随着法治进程的推进，行政程序已逐步成为人们关注的问题。行政程序与依法行政的关系如何？如何通过健全行政程序的途径来严格依法行政？本文试对此作粗浅的探讨。
一、重实体轻程序是当前影响依法行政的重要原因
自从党的十一届三中全会以来，虽然我国行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。这种落后最重要的表现就是：
（1）立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程序规范中，多只是涉及监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等；而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。
（2）程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。
——造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来，我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成，在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依，法律虚置。
——有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。由于行政程序的不健全，法律上虽然规定了公民的实体权利，但难以实现。而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。
——影响对行政行为的有效监督，难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。由于我国还没有建立起现代行政程序（其作用就是控制和约束强大的行政权），对行政自由裁量权缺乏有效监控，因此对行政行为还算不上真正有效监督，各种不依法行政、滥用职权的现象时有发生，影响法律正义的实现。例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度，再如《治安管理处罚条例》虽然是我国较为完善的行政程序法，但它多只注重保持行政管理的效率，而对权力制约、防止行政权滥用和保持相对人的合法权益却有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚等，然而另一方面该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应的证件等。由此而经常出现公安人员滥用职权、公民权利得不到保障的现象。
4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面为行政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理程序进行，起到防止侵害相对人合法权益的作用。另一方面，行政程序又为公民提供了程序权利。一般来说，行政程序对行政机关来说是义务性的，而对行政相对人来说则是权利性的。例如听证程序就是使当事人拥有听证权，可以申辩和质证，并有得到通知权、申请回避权、委托代理人权等。行政相对人通过这些程序权利来保障实体权利，从而保持了行政与相对人权利的大体平衡，公民更好依法办事。
三、健全行政程序制度
落实依法行政重在程序办事，因此落实依法行政必须树立重视行政的民主程序意识，尤其是行政人员要带头遵守行政程序，国家要加强行政程序立法，各级行政机关要重视程序制度建设，要根据行政事项的性质、内容设定一系列具体、适当的程序制度，规范行政权力的运行。当前应看重健全和执行以下行政程序制度：
1、职能分离制度。为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员以权谋私、滥用权力、侵犯相对人合法权益，必须将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。例如我国《行政法》就规定了两种职能分离制度：一是办案与决定处罚相分离；二是罚款决定的机关与收缴罚款的机关相分离。由于罚款这一行政处罚具有特殊性，极易导致各种形式的腐败，因此该法规定，除个别情形外，作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，当事人在规定的时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关和个人不得以任何形式私分和截留。这样不仅可以防止这一领域内的腐败现象的发生，也有利于行政决定的公正、准确。
2、简易程序和普通程序分离制度。设定行政程序不仅要保障公民的权利，而且要提高行政效率，即行政程序的严格程度取决于行政行为影响到的相对人的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。因此必须要对不同的行政行为规定严格程序不同的行政程序；简易程序与普通程序。对一些影响当事人利益较少的行政行为可设定简易程序，以有利于提高行政效率，应付庞大复杂的行政管理。当然简易程序简便，可以当场作出决定，但执法者也必须出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政决定书。而正式严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较当事人受到保护的利益更大。因此对影响当事人利益较大的行政行为才应设定普通程序，这一程序应有严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定。普遍程序与简易程序要相互分离，按不同条件分别适用。
3、说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁决、特别是作出对相对人权益不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明根据（法律、法规根据或政策根据）和理由（事实证据和有关分析说明等）。说明理由不仅是政治文明的要求，而且有利于相对人更好地理解相应的行政行为，从而使相对人更好地理解相应的行政行为，从而减少行政机关执行公务的困难和阻力，以提高行政效率，保证法律和政策的顺利实施，落实依法行政。
< ……此处隐藏14173个字……但由于没有达到强制执行的应有效果，反而影响了法律法规的权威性，使依法行政陷入尴尬境地。4、执法机构混乱，队伍素质不高。由于执法机构的混乱和经费来源的不同，造成进人渠道多，把关不严，进而影响整个队伍的素质。目前部分行政执法人员素质较低，主要表现在：一是政治素质低，有的工作员不注重世界观的改造，不加强政治学习，宗旨观念淡薄。在依法行政过程中，存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象。甚至个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。二是业务素质低，有不少的执法人员没有受过系统的专业培训，自身又不注重学习，造成不能胜任行政执法工作。三是执法水平低。行政执法，既要严格依法办事，更要讲究工作方法，而一些执法人员在执法活动中野蛮执法，僵化了同管理相对人的关系，降低了行政效率，使行政执法活动难以收到预期的效果。此外，一些部门领导为了解决经费问题，给执法机构和人员下达罚没款指标，致使执法人员为完成指标，而把罚没款作为行政执法的主要目的，这无形当中也影响了行政执法人员在人民群众中的形象，进而影响了党和政府形象，加大了行政执法的难度。
5、监督制约不力，行政违法难以追究。一是监督法律不健全。没有专门针对行政执法人员行政违法追究的法律法规，虽然《行政处罚法》、《公务员暂行条例》等法律法规有部分条款进行了规定，但是规定不够系统，可操作性差。二是监督责任不明确。对行政管理人员监督的渠道很多，有人大的法律监督、政府的内部监督、纪检监察的纪律监督，还有群众监督、舆论监督等，但是绝大多数监督主体的监督软弱无力，各级人大的监督实际运用很不够，所发挥的实际效力极为有限；人民群众的监督名不符实，实际效力极低；舆论监督受制较多，难以放手发挥作用；行政机关职能监督、行政监察等内部监督，由于受复杂情况和关系等因素的影响，虽然发挥一定的作用，但力度仍不够。三是责任追究不到位。由于没有明确的行政违法追究方面的法律法规规定，又没有责任权利相统一的行政执法监督主体，致使许多行政违法案件无法严肃处理，造成行政违法人员有恃无恐，乱检查，滥收费，乱罚款现象屡禁不止。
三、促进和完善基层依法行政的具体措施
１．摒弃人治思想，树立法治观念。党的十五大将依法治国，建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领。但人治思想经过了几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。我国从十一届三中全会以来，经过艰苦探索，才认识到依法治国的重要性，提出了依法治国的方针。因此，我们各级领导干部，都必须转变观念，充分认识市场经济要求我们树立法律观、法治观，树立依法治理社会、依法管理政治、经济、军事、文化、教育、科技等依法行政和依法治国的观念，依法管理好本部门的工作。当前要树立法治观念，必须首先树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想。在国家各个生活领域中，法律应具有至高无上的权威。各机关、各部门、各政党都必须在法律规定范围内活动，各级政府都必须依法行政。这样才能做到法大于权，法律支配权力。
２.加强法制学习、宣传教育，强化法律意识，提高行政执法水平。强化法律意识，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下，显得更为重要。只有提高全民族的法律意识，才能自觉遵守与执行法律，只有提高全体行政机关工作人员的法律意识，才能作到依法行政。因此，必须加强法制宣传教育，加强执法队伍建设。对公民来说，通过普法宣传教育，使他们知法、懂法、守法，增强法律意识。对行政机关工作人员来说，在全民都有较强法律意识的大环境中，对行政机关工作人员的违法行政能加以批评、抵制，通过法律手段维护自己的合法权益，纠正违法行政。对各级领导干部来说，知法、懂法、守法就更为重要和更为紧迫。只有领导干部增强了法律意识，才能带领广大人民群众实现依法行政和依法治国的方略。因此，在新的形势下，只有建立起一支具有较高法律素质的干部队伍，才能做到依法行政。很难设想在一支没有法律知识的法盲干部队伍的带领和管理下，能建设法治国家。
3、提高立法质量，完善法律体系。提高立法质量，是维护法律的统一和尊严，推进依法行政的前提。因此，立法工作要加强对瞬息万变的新形势、新情况的调查研究，及时修订不相适应的法律条款，使各项法律法规既具有现实的可操作性，又有较强的前瞻性。在制订过程中，要充分发扬民主，既充分听取专家、学者的意见，又多渠道，广泛地听取社会各界尤其广大人民群众的意见。权力机关还应按照《立法法》的规定对备案的法规规章进行审查，加大行政立法的协调力度，防止法规规章“打架”和部门“扯皮”现象的发生。对行政管理中急需的法律法规，权力机关应及时研究制定，以消除管理中的“盲区”，使基层管理人员有法可依，监督主体有章可循。对于新法律的出台，国务院和地方人大、政府要迅速制定配套的、具体的操作办法，并尽量避免法律条文界定模糊，操作性不强，自由裁量幅度过大等问题，给依法行政以准确、权威的依据。
４．加强法制监督，建立完整的法律监督体系。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套有效的法律监督机制：有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道保证了行政机关对行政法律规范的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，人民群众对此意见很大。产生上述情况的原因是多方面的，有认识上的错误，也有监督体制上的问题。为了适应建设社会主义法治国家的需要，必须加强法律监督体系。一是从思想上要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败。二是在体制上要进行改革，并完善监督程序。将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以国家权力机关为核心的外部法律监督体系，确立国家权力机关在法律监督体系中的核心地位，将行政内部监督机关改为直接向国家权力机关负责。加强立法监督，尽快制定监督法等。
5、深化改革，不断提高行政执法队伍的整体素质。首先，要按照“三个代表”的重要思想要求，加强对行政执法队伍的思想政治建设，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观，自觉地贯彻依法治国方略，自觉地推行依法行政；第二，要努力提高行政执法队伍的业务素质。要有针对性、经常性、多渠道地对行政执法人员进行业务培训，定期、不定期地进行考核，促进行政执法人员必学、爱学、勤学业务，提高业务素质和实际工作能力；第三，要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制，改善现有行政执法队伍的结构。
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